《公平競爭審查制度實施細則》解讀

《公平競爭審查制度實施細則》解讀

市場監管總局、國家發展改革委、財政部、商務部、司法部發布了《公平競爭審查制度實施細則》（國市監反壟規〔2021〕2號，以下簡稱《實施細則》）。為更好落實《實施細則》，現解讀如下：

一、修訂的背景和重要意義是什么？

實施公平競爭審查制度是黨中央、國務院作出的重大決策部署。自2016年制度建立和實施以來，在公平競爭審查工作部際聯席會議統籌協調和監督指導下，在各地區、各部門共同努力下，公平競爭審查工作取得積極成效，實現國家、省、市、縣四級政府全覆蓋，清理涉及市場主體經濟活動的各類政策措施文件189萬件，修訂廢止文件近3萬件；審查新出臺政策措施85.7萬件，發現和糾正違反審查標準的政策措施4100余件，有效清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法，有力規范政府行為，維護市場公平競爭，極大激發了市場主體創業創新活力。同時，制度實施中也還存在工作推進不平衡、剛性約束有待增強、整體質量有待提高等問題，亟需修訂實施細則，完善制度體系，健全審查機制，在審查方式、審查標準、監督手段等方面尋求更多創新、實現更大突破，更高質量更大力度推進制度深入實施。

一是黨中央、國務院對落實公平競爭審查制度提出更高要求。黨的十九屆四中全會強調“落實公平競爭審查制度”；黨的十九屆五中全會明確提出“健全公平競爭審查機制”；“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要對強化競爭政策基礎地位作出專題部署，要求統籌做好增量審查與存量清理，強化公平競爭審查制度剛性約束，完善公平競爭審查細則，持續清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的規定及做法?！蛾P于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》《建設高標準市場體系行動方案》《優化營商環境條例》等重大政策和重大改革方案，對落實公平競爭審查制度提出具體要求，迫切要求修訂實施細則，進一步強化競爭政策實施，落實公平競爭審查制度，打破地方保護和區域壁壘，促進資源要素在全國范圍內順暢流動，使超大規模市場優勢得到充分發揮，助力加快構建新發展格局、推動高質量發展。

二是深入推進公平競爭審查制度實施的現實需要。“十三五”時期，在黨中央堅強領導下，公平競爭審查工作部際聯席會議切實履行統籌協調和監督指導職責，主動發揮牽頭抓總作用，全力推動公平競爭審查制度落地生根，制度實現從無到有的“蛻變”，基本框架初步形成，制度落實取得階段性成效。各地區、各部門在制度實踐中探索總結出一系列可借鑒、可復制的寶貴經驗和有效做法。但與黨中央、國務院要求和社會期待相比，《實施細則（暫行）》還存在審查范圍不夠明確、審查標準不夠細化、例外規定可操作性不強、制度剛性約束不足等問題，亟需通過修訂，將好經驗好做法上升為制度要求，及時采取有效措施解決存在的突出問題，讓公平競爭審查制度真正起作用、見實效。

三是推動高水平對外開放的主動作為。實行高水平對外開放，建設更高水平開放型經濟新體制，是構筑國家競爭新優勢的戰略考慮。進一步強化競爭政策基礎地位，落實公平競爭審查制度，維護全國統一大市場和公平競爭，建設市場化法治化國際化營商環境，促進貿易和投資自由化便利化，對我國實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放具有重要意義。為全面提高對外開放水平，深化競爭領域國際交流合作，市場監管總局會同有關部門主動修訂實施細則，加強與國際通行競爭規則對接，有效規范和保護公平競爭，優化國內競爭環境，為深入參與國際競爭、維護以規則為基礎的多邊貿易體制提供有力支持。

二、修訂的基本原則是什么？

此次修訂圍繞“統一開放、競爭有序、制度完備、治理完善”的高標準市場體系建設，著力強化制度剛性約束，對細則進行了系統修訂。主要堅持以下原則：

一是落實中央要求。立足新發展階段，貫徹新發展理念，圍繞構建新發展格局、推動高質量發展，按照黨中央、國務院“強化競爭政策基礎地位，落實公平競爭審查制度，健全審查機制”的要求，優化頂層設計，構建全面覆蓋、規則完備、權責明確、運行高效、監督有力的制度體系。

二是遵循上位規定。嚴格遵循《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發〔2016〕34號，以下簡稱國發34號文）明確的制度框架和基本規則，進一步細化完善有關規定。同時，注重與《反壟斷法》《優化營商環境條例》《重大行政決策程序暫行條例》等現行法律法規和國務院規定做好銜接。

三是強化剛性約束。聚焦制度實施中存在的工作推進不積極、審查質量不高、監督考核不到位等突出問題，以強化制度剛性約束為修訂主線，通過完善規則、優化機制、強化監督、加強保障，不斷提高審查質量和效果，切實提升制度權威和效能。

四是對接國際規則。充分吸收借鑒國外相關制度成熟經驗和最新發展成果，積極對接國際通行規則，著力構建符合中國經濟發展階段和特點的公平競爭審查制度，更好服務高水平對外開放，推動高質量發展。

三、修訂的主要內容是什么？

《實施細則》共7章31條，分為總則、審查機制和程序、審查標準、例外規定、第三方評估、監督與責任追究、附則。與《實施細則（暫行）》（6章26條）相比，修改21條，保留2條，新增8條。主要修訂內容包括：

（一）總則。一是進一步明確《實施細則》制定目的是全面落實公平競爭審查制度，健全公平競爭審查機制；二是強化部際聯席會議、地方各級人民政府及聯席會議職能作用，明確原則上由本級人民政府分管負責同志擔任地方各級聯席會議召集人，建立重大措施會審機制；三是將其他政策性文件和“一事一議”形式的具體政策措施納入審查范疇，增強制度可操作性，確保規范有效開展審查。

（二）審查機制和程序。一是認真總結各地區、各部門實踐經驗，鞏固提升審查工作成果，持續推進公平競爭審查制度體系建設；二是優化審查方式，明確政策制定機關應當建立健全公平競爭內部審查機制，推行政策制定機關內部統一審查；三是規范審查基本流程，明確審查結論，完善征求利害關系人意見程序；四是增加建立公平競爭審查專家庫的內容，為政策制定機關開展咨詢提供便利；五是完善爭議協調機制，優化公平競爭審查信息報送、情況通報等工作機制，進一步完善定期評估清理機制。

（三）審查標準。審查標準是《實施細則》的核心，本章重點完善和細化審查標準的內容和表現形式。一是市場準入和退出標準。規范部分條款表述，補充“設置不合理或者歧視性的準入和退出條件”的部分表現形式，進一步掃清市場準入和退出障礙。二是商品和要素自由流動標準。充實細化審查標準，完善排斥限制招投標的部分條款，暢通商品和要素流動渠道。三是影響生產經營成本標準。對給予特定經營者優惠政策、提供或扣留各類保證金等條款進行規范和完善，保障各類市場主體平等獲取生產要素。四是影響生產經營行為標準。細化部分內容及表現形式，與《反壟斷法》有關規定做好銜接。五是堅持全國一盤棋，明確沒有法律、行政法規或者國務院規定依據，不得設置不平等的市場準入退出條件、不得違法給予特定經營者優惠政策等，進一步打破“區域小市場、小循環”，切實維護全國統一大市場。

（四）例外規定。統籌發展與安全，結合當前面臨的國內國際形勢，在例外規定中增加“科技安全”和“公共衛生健康安全”，支持創新驅動發展，維護人民群眾生命安全。

（五）第三方評估。以專章形式對公平競爭審查第三方評估作出規定，與《公平競爭審查第三方評估實施指南》做好銜接。明確引入第三方評估的階段和環節，細化優先引入第三方評估的具體情形，對第三評估結果的運用及經費保障作出規定。

（六）監督與責任追究。一是針對制度實施中存在的突出問題，進一步完善規則機制、強化監督保障。二是完善舉報處理和責任追究機制，增加舉報渠道，明確違反審查標準的責任追究情形，與違反《反壟斷法》的行為處理方式做好銜接。三是建立政策措施定期抽查機制，對組織抽查部門、抽查內容、抽查結果等進行明確。四是強化公平競爭審查考核機制，提升制度權威效能。

（七）附則。鼓勵各地區、各部門積極探索創新有利于實施公平競爭審查制度的措施辦法，同時廢止《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》（發改價監〔2017〕1849號）。

此外，對細則中部分邏輯結構不合理、表述不清晰的內容進行調整，對公平競爭審查表進行簡化，增強制度可操作性和可預期性。

四、修訂后的《實施細則》有哪些亮點？

本次修訂的《實施細則》主要體現出三大亮點：

（一）統籌力度更大。堅決貫徹黨中央、國務院決策部署，強化部際聯席會議、地方各級人民政府及聯席會議職能作用，明確縣級以上地方各級人民政府負責建立健全本地區公平競爭審查工作聯席會議制度，統籌協調和監督指導本地區公平競爭審查工作，原則上由本級人民政府分管負責同志擔任聯席會議召集人。建立聯席會議辦公室主動審查機制，提升政策措施審查效能，以更大力度更實舉措推動制度落地落實。

（二）審查標準更高。緊緊盯住決策部署不到位的堵點和企業反映的痛點，全面細化審查標準，重點關注妨礙平等便利退出市場、以獎補方式變相指定交易和實行地方保護、影響平等使用生產要素等企業反映比較強烈的問題，將強制企業轉讓技術、強制在本地設立分支機構、給予特定企業優惠政策、設置不合理項目庫資格庫等具體情形納入審查標準，進一步健全審查范圍、例外規定等基本規則，及時彌補規則空白和漏洞，扎實扎緊扎密制度的籠子，切實增強審查制度的系統性和針對性。

（三）監督考核更嚴。充分發揮督查抽查的激勵和約束作用，明確市場監管總局負責牽頭組織政策措施抽查，對市場主體反映比較強烈、問題比較集中、濫用行政權力排除限制競爭行為多發的行業和地區，進行重點抽查。各地要結合實際建立本地區政策措施抽查機制。縣級以上地方各級人民政府要建立健全公平競爭審查考核制度，做到發現問題和推動解決并重，確保各項要求落實到位。

五、下一步貫徹執行《實施細則》有哪些工作安排？

新修訂出臺的《實施細則》，是貫徹落實黨的十九屆五中全會精神的具體體現，對全面落實公平競爭審查制度具有重要的指導意義。下一步，市場監管總局將會同有關部門，全力做好“四個加強”，切實抓好《實施細則》的貫徹落實。

（一）加強宣傳解讀。通過媒體報道、組織培訓等方式，加強《實施細則》宣傳解讀，使各地區、各部門盡快了解和掌握修訂的主要內容，將完善制度體系、健全審查機制、責任追究、組織領導等方面的新要求落實到實際工作中，充分發揮《實施細則》的指導作用，推動公平競爭審查制度深入實施。

（二）加強統籌組織。公平競爭審查工作部際聯席會議將統籌組織抓好《實施細則》貫徹落實，通過開展專項督導等方式，督促指導縣級以上地方各級人民政府盡快按照《實施細則》新要求，建立健全本地區公平競爭審查工作聯席會議制度，統籌協調和監督指導本地區公平競爭審查工作。

（三）加強監督問責。按照國發34號文和《實施細則》規定嚴格責任追究，對落實公平競爭審查制度不力的進行督促整改，對工作出現問題并造成不良后果的依法依規嚴肅處理，并依法及時向社會公開有關處理決定，發揮典型案例的警示教育作用。

（四）加強反壟斷執法。將事前的公平競爭審查與事后的濫用行政權力排除、限制競爭反壟斷執法結合起來，打好維護全國統一市場和公平競爭的“組合拳”，依法及時查處濫用行政權力排除、限制競爭行為，打破地方保護和區域壁壘，暢通國內大循環，促進建設全國統一大市場。

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